5月29日晚，國務院印發(fā)《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》（以下簡稱“《行動方案》”），對未來兩年的碳排放和能耗指標提出明確要求。這也是在“十四五”中期評估我國的單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低這兩項指標滯后于原有預期的背景下提出的新規(guī)劃。

《行動方案》明確，2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右，重點領域和行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸，盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標。

全國能耗強度降低仍滯后于時序進度

《實施中期評估報告》已經明確指出，目前我國的單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低這兩項指標滯后于原有預期。

國家發(fā)展改革委有關負責人在5月29日發(fā)文表示，初步測算，扣除原料用能和非化石能源消費量后，“十四五”前三年，全國能耗強度累計降低約7.3%，在保障高質量發(fā)展用能需求的同時，節(jié)約化石能源消耗約3.4億噸標準煤、少排放二氧化碳約9億噸。但與此同時，受新冠疫情等因素影響，全國能耗強度降低仍滯后于時序進度，部分地區(qū)節(jié)能降碳形勢較為嚴峻，完成“十四五”規(guī)劃《綱要》確定的節(jié)能降碳約束性指標，任務仍然艱巨。在此背景下，國家發(fā)展改革委會同有關方面研究起草了《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》。

賽迪研究院節(jié)能與環(huán)保所所長趙衛(wèi)東接受21世紀經濟報道采訪時指出，隨著擴大內需政策的持續(xù)顯效，高耗能產業(yè)生產逐步回暖，可能對工業(yè)能源消費總量、碳排放等造成壓力。對此，需要圍繞鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬、機械、輕工、紡織等行業(yè)，實施生產工藝深度脫碳、工業(yè)流程再造、電氣化改造、二氧化碳回收循環(huán)利用等技術示范工程。同時，推廣一批先進適用技術。定期編制發(fā)布低碳、節(jié)能、節(jié)水、清潔生產和資源綜合利用等綠色技術、裝備、產品目錄，遴選一批水平先進、經濟性好、推廣潛力大、市場亟需的工藝裝備技術，鼓勵企業(yè)加強設備更新和新產品規(guī)模化應用。

《行動方案》圍繞能源、工業(yè)、建筑、交通、公共機構、用能設備等重點領域和重點行業(yè)，部署了節(jié)能降碳十大行動。工業(yè)和信息化部也在同一時間發(fā)布了《國家工業(yè)節(jié)能降碳技術應用指南與案例（2024年版）》，對鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材等重點行業(yè)提供了明確的技術指導方向。

此外，對于節(jié)能降耗相對落后的地區(qū)，《行動方案》明確，“十四五”前三年節(jié)能降碳指標進度滯后地區(qū)要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。

節(jié)能降碳與大規(guī)模設備更新相結合

值得注意的是，目前我國各地正在著力推進大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新工作，國家發(fā)展改革委數據顯示，隨著高質量發(fā)展深入推進，設備更新需求會不斷擴大，將是一個年規(guī)模5萬億元以上的巨大市場。能源消耗和碳排放重點設備產品也是其中的重要一部分。

中國宏觀經濟研究院能源研究所副所長孫穎指出，隨著我國經濟社會加快步入綠色化、低碳化的高質量發(fā)展階段，大量低效、落后設備產品成為制約轉型升級發(fā)展的突出短板。以電機為例，目前我國電機保有量超過30億千瓦，電機用電量占全社會用電量一半以上，但在役高效電機比重僅為20%左右。考慮到各類生產和用能設備、耐用消費品等普遍具有較長使用壽命，并且對上下游產業(yè)和用能環(huán)節(jié)等影響較大，一旦固化于低效、高碳的粗放發(fā)展路徑上，從長遠看，不利于實現碳達峰碳中和、美麗中國等戰(zhàn)略目標。

《行動方案》明確，將加快用能產品設備和設施更新改造。動態(tài)更新重點用能產品設備能效先進水平、節(jié)能水平和準入水平，推動重點用能設備更新升級，加快數據中心節(jié)能降碳改造。加強工業(yè)裝備、信息通信、風電光伏、動力電池等回收利用。此外，加快淘汰老舊機動車，提高營運車輛能耗限值準入標準。逐步取消各地新能源汽車購買限制。落實便利新能源汽車通行等支持政策。

孫穎表示，雖然2023年新能源汽車銷量占我國全部汽車銷量比重達31.6%，但占汽車保有量比重僅為6.1%，并且從產業(yè)鏈供應鏈看，無論是上游原材料、動力電池等環(huán)節(jié)，還是下游二手車、電池回收梯次利用等環(huán)節(jié)，在綠色低碳發(fā)展方面都有較大提升空間。

乘聯會秘書長崔東樹告訴21世紀經濟報道記者，放開新能源汽車限購能有效促進消費潛力，尤其是部分限購導致城市汽車保有量嚴重落后的城市，汽車消費有較大消費增長空間。他此前也曾多次呼吁，建議汽車保有量低于400萬的城市完全放開限購。

化石能源消費減量替代

《行動方案》提出，將嚴格合理控制煤炭消費。加強煤炭清潔高效利用，推動煤電低碳化改造和建設，推進煤電節(jié)能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”。嚴格實施大氣污染防治重點區(qū)域煤炭消費總量控制，重點削減非電力用煤，持續(xù)推進燃煤鍋爐關停整合、工業(yè)窯爐清潔能源替代和散煤治理。

21世紀經濟報道記者通過梳理發(fā)現，今年1—4月份，規(guī)模以上工業(yè)原煤產量14.8億噸，同比下降3.5%，較去年減產超5000萬噸。其中，山西減產超7500萬噸，是目前煤炭減產的主力，總產量也退居全國第二。

山西省人民政府數據顯示，2023年山西省原煤總產量137752.0萬噸。日前印發(fā)的《2024年山西省煤炭穩(wěn)產穩(wěn)供工作方案》明確，今年山西將在確保安全生產的前提下，煤炭產量穩(wěn)定在13億噸左右。據此推算，山西全年將減產約7700萬噸煤炭。

中國煤炭運銷協會5月27日分析表示，4月份煤炭消費繼續(xù)顯現淡季特征，鋼鐵、建材行業(yè)運行欠佳，規(guī)模以上生鐵、水泥產量同比分別下降8.0%和8.6%，鋼鐵、建材行業(yè)用煤需求同比較快下降。新型煤化工產業(yè)開工率較高，化工行業(yè)用煤需求同比增長?？傮w上，測算4月份我國商品煤消費同比下降0.2%左右，1-4月份我國商品煤消費同比增長 2%左右。

從《行動方案》中提及的重點耗能產業(yè)中也可以看出，“減煤降碳”成為一個主要趨勢。比如鋼鐵行業(yè)，推行鋼鐵、焦化、燒結一體化布局，大幅減少獨立焦化、燒結和熱軋企業(yè)及工序。2024年—2025年，鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳改造形成節(jié)能量約2000萬噸標準煤、減排二氧化碳約5300萬噸。

非化石能源供給和消費的占比提升工作也是同步進行的。《行動方案》提出，加大非化石能源開發(fā)力度，到2025年底，全國非化石能源發(fā)電量占比達到39%左右。

中電聯數據顯示，今年一季度，全國新增發(fā)電裝機容量6943萬千瓦，同比多投產1342萬千瓦；其中，新增非化石能源發(fā)電裝機容量6376萬千瓦，占新增發(fā)電裝機總容量的比重為91.8%。在太陽能發(fā)電、風電等非化石能源快速發(fā)展帶動下，并網風電和太陽能發(fā)電合計裝機容量預計將在今年二季度至三季度首次超過煤電裝機，2024年底達到13億千瓦左右，占總裝機比重上升至40%左右，部分地區(qū)新能源消納壓力凸顯、利用率將下降。

不過，在裝機規(guī)模迅速增長的同時，新型儲能仍面臨利用率較低的問題。隨著新能源快速發(fā)展，電力系統(tǒng)對調節(jié)能力提出更大需求，新型儲能大規(guī)模建設和調用不充分的矛盾日益凸顯。

《行動方案》提出，提升可再生能源消納能力，到2025年底，全國抽水蓄能、新型儲能裝機分別超過6200萬千瓦、4000萬千瓦。

國家能源局能源節(jié)約和科技裝備司副司長邊廣琦此前接受21世紀經濟報道采訪時也指出，國家能源局將不斷完善新型儲能政策體系，鼓勵科技創(chuàng)新，持續(xù)推動新型儲能技術產業(yè)進步，不斷引導各類儲能科學配置和調度運用，促進新型儲能調節(jié)作用發(fā)揮，支撐新型能源體系和新型電力系統(tǒng)建設。

繼續(xù)實施粗鋼產量調控

本次《行動方案》還對多項產業(yè)產能進行了調控。在鋼鐵行業(yè)方面，嚴格落實鋼鐵產能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產能，嚴防“地條鋼”產能死灰復燃。2024年繼續(xù)實施粗鋼產量調控。在建材行業(yè)方面，嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業(yè)產量監(jiān)測預警，推動水泥錯峰生產常態(tài)化。

在房地產市場持續(xù)低迷的影響下，相關上游產品的需求和產量已經出現明顯下滑。國家統(tǒng)計局數據顯示，今年1-4月，中國粗鋼產量34367萬噸，同比下降3.0%；水泥產量為5.09億噸，同比下降10.3%；平板玻璃累計產量31000萬重量箱，同比下降8%。

中國鋼鐵工業(yè)協會副秘書長兼市場調研部主任石洪衛(wèi)告訴21世紀經濟報道記者，目前鋼鐵行業(yè)運行呈現出高產量、高成本、高庫存、低需求、低價格、低效益的“三高三低”局面，企業(yè)盲目擴產無益于行業(yè)健康發(fā)展。今年有關部門的產量調控措施，在以往的措施之上，會進一步地優(yōu)化和精準，區(qū)分情況、有保有壓、分類指導、扶優(yōu)汰劣。

對于具體地區(qū)的產能管控，《行動方案》明確，“十四五”前三年節(jié)能降碳指標完成進度滯后的地區(qū)，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。嚴格落實水泥、平板玻璃產能置換。加強建材行業(yè)產量監(jiān)測預警，推動水泥錯峰生產常態(tài)化。

此外，在石化化工行業(yè)方面，強化石化產業(yè)規(guī)劃布局剛性約束。嚴控煉油、電石、磷銨、黃磷等行業(yè)新增產能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯產能，嚴格控制新增延遲焦化生產規(guī)模。新建和改擴建石化化工項目須達到能效標桿水平和環(huán)?？冃級水平，用于置換的產能須按要求及時關停并拆除主要生產設施。全面淘汰200萬噸/年及以下常減壓裝置。到2025年底，全國原油一次加工能力控制在10億噸以內。

在有色金屬方面，嚴格落實電解鋁產能置換，從嚴控制銅、氧化鋁等冶煉新增產能，合理布局硅、鋰、鎂等行業(yè)新增產能。大力發(fā)展再生金屬產業(yè)。到2025年底，再生金屬供應占比達到24%以上，鋁水直接合金化比例提高到90%以上。

為了保障上述產能控制目標的實現，《行動方案》提出，將嚴格固定資產投資項目節(jié)能審查和環(huán)評審批。加強節(jié)能審查源頭把關，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬。建立重大項目節(jié)能審查權限動態(tài)調整機制，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管。嚴格落實建設項目環(huán)境影響評價制度。